Télécoms et innovation, donner la priorité à la création de richesse plutôt qu’à la redistribution

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INTRODUCTION

Depuis la fin des années 1990, le secteur européen des télécommunications s’est radicalement transformé, passant d’un groupe de monopoles d’Etat à un ensemble de marchés nationaux de plus en plus concurrentiels. Les progrès technologiques ont entraîné une baisse des prix et une augmentation de la consommation, ce qui a eu des effets bénéfiques plus larges sur l’économie européenne[i]. Jusqu’à peu, le marché des télécommunications était présenté comme un exemple de réussite de l’Union européenne (UE), les européens apparaissant comme les grands gagnants. En 2021, dans un livre à la lecture stimulante Les gagnants de la concurrence, Thomas Philippon soulignait que les consommateurs européens étaient les grands bénéficiaires de la concurrence, allant de pair avec des prix bas, tandis que leurs homologues nord-américains pâtissaient au contraire d’une absence de concurrence[ii].

Toutefois, malgré ce succès, l’Europe n’est pas à la pointe du développement ou de l’adoption des technologies. Elle apparait même en retard par rapport aux Etats-Unis et aux principaux pays asiatiques en ce qui concerne les réseaux de nouvelle génération comme la 5G. Les opérateurs des télécommunications font face à de faibles rentabilités et à ce qui est parfois présenté comme un « mur d’investissements ». L’entretien de leurs réseaux est couteux, et leur montée en gamme dans le cadre du déploiement de la 5G est problématique dans le contexte européen de concurrence par les prix.

A l’opposé, les géants du Web font preuve d’une belle santé financière. Leurs marges financières sont insolentes et ils n’ont aucune difficulté à financer leur croissance. D’où l’idée de chercher à modifier le partage de la valeur entre les parties prenantes. Le débat sur le partage de la valeur dans les télécommunications et le numérique, ouvert en 2012[iii], a rebondi l’an passé et s’est accéléré avec la mise en place d’une consultation européenne.

En 2022, un travail d’Axon Partners Group soulignait que « la majeure partie de la croissance du trafic de données au cours de la dernière décennie a été le fait d’un petit nombre de grands fournisseurs de services OTT (Over-The-Top), dont la contribution économique au développement des réseaux nationaux de télécommunications est faible, voire nulle »[iv]. Selon ce travail commandité par l’European Telecommunications Network Operator’s Association (ETNO), 57 % du trafic de 2021 est lié à l’activité de Google, Facebook, Netflix, Apple, Amazon. Le développement de ces géants serait rendu possible grâce aux investissements des télécoms, qui supportent les coûts sans bénéficier d’un partage des gains « équitable ». Les télécoms européens seraient forcés d’investir pour tenir leurs engagements de couverture et rester dans la course technologique, mais n’auraient plus les marges financières permettant de soutenir cette démarche. D’où un retard significatif dans le déploiement de la 5G en Europe par rapport à la Suisse, à la Corée du Sud ou aux Etats-Unis.

Pour certains les télécom européens seraient donc une illustration moderne de la « tragédie des communs »[v], avec des réseaux précieux surutilisés en raison de comportements de passagers clandestins. D’où les préconisations visant à corriger ce qui s’apparenterait à une « défaillance du marché ». Selon Axon, l’enjeu serait d’établir « un signal de prix qui, d’une part, permettra aux opérateurs de télécommunications d’augmenter leurs investissements dans les réseaux à très haute capacité et, d’autre part, incitera les OTT à optimiser leurs volumes de trafic, notamment en réduisant le trafic généré de manière inefficace ».

Depuis plusieurs mois, Thierry Breton, Commissaire européen au Marché intérieur, et Margrethe Vestager, Commissaire européenne à la Concurrence, défendent cette idée d’une « participation » des géants du net au financement des réseaux de télécommunications.

En mai 2022, Thierry Breton déclarait « Le principe est acquis. Les règles en place depuis vingt ans arrivent à bout de souffle et les opérateurs n’ont aujourd’hui plus le juste retour sur leurs investissements. Il faut réorganiser la juste rémunération des réseaux »[vi].

Début février 2023, il ajoutait qu’« à une époque où les entreprises technologiques utilisent la plupart de la bande passante et où les opérateurs de télécommunications voient leur retour sur investissement chuter, cela soulève la question de savoir qui paie pour la prochaine génération d’infrastructure de connectivité »[vii].

Fin février, le Commissaire européen au Marché intérieur a présenté une consultation publique sur l’avenir des infrastructures de connectivité d’ici à 2030, pour déterminer ce qu’il faudrait faire en termes de réglementation et de financement[viii].

Première étape avant une éventuelle réglementation européenne, cette consultation est soutenue par la France, l’Espagne ou encore l’Italie. D’autres pays comme l’Allemagne, les Pays-Bas ou le Danemark, sont plus réservés.

L’argumentation d’Axon et les projets de la Commission ne font pas l’unanimité. L’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) a émis fin 2022 une évaluation préliminaire réservée sur cette démarche[ix]. Selon cet organe, aussi connu sous le sigle anglophone de BEREC[x], une intervention pour modifier le partage de la valeur entre acteurs ne serait pas souhaitable. Pour l’organe consultatif au service de la Commission européenne, d’une part « L’internet a prouvé sa capacité à s’adapter à des conditions changeantes, telles que l’augmentation du volume de trafic et l’évolution de la demande ». D’autre part, il n’y aurait aucune preuve de « parasitisme » de la part des fournisseurs de contenus et d’applications (FCA ou CAP[xi]) au détriment des fournisseurs d’accès internet (FAI ou ISP[xii]). Ces acteurs seraient « mutuellement dépendants les uns des autres » et « la demande de contenu de la part des clients des FAI stimule la demande d’accès à large bande » dans un contexte où « le coût des mises à niveau du réseau qui sont nécessaires pour gérer un volume de trafic IP accru est très faible par rapport au coût total du réseau ».

L’analyse du BEREC s’appuie notamment sur un travail réalisé par Wik consult pour l’Agence fédérale des réseaux Allemagne[xiii]. Ce rapport dresse, sur plusieurs points, un tableau différent de celui dressé par Axon. Selon Wik, les fournisseurs de contenus, loin de se comporter en passagers clandestins, s’impliquent activement. Ils ont « augmenté leurs investissements dans les infrastructures de transport et de livraison afin de gérer le trafic de manière plus efficace, de réduire leur dépendance vis-à-vis d’autres acteurs, d’obtenir une plus grande flexibilité pour augmenter leurs propres capacités et d’améliorer la qualité de leurs services au client final ». Leurs investissements dans les câbles et les infrastructure réseau de diffusion de contenu (RDC ou CDN[xiv]) les rendrait beaucoup plus indépendants des décisions d’investissement prises par les FAI. La relation entre CAP et FAI serait profondément modifiée. Ces derniers conserveraient le monopole d’accès au client final, mais ne seraient plus la plateforme unilatérale permettant aux CAP d’apporter leurs services.

Il faut dire que d’un point de vue économique, la démarche de la Commission visant à modifier le partage de la valeur entre les grands générateurs de trafic et les opérateurs de télécommunications n’est pas sans risque. Elle part du principe que le marché est défaillant en matière de télécommunication et qu’il serait possible d’augmenter la répartition de la richesse générée par les FAI en réduisant celle générée par les fournisseurs de contenus et d’application.

D’un point de vue pratique, ce genre d’opérations est complexe. Les connaisseurs ont en mémoire le précédent de la « taxe GAFA » avec une taxe sur le numérique présentée comme capable de réduire le décalage de fiscalité entre les géants du numérique avec les PME et TPE française. La réalité est différente des éléments de langages politiques et le « remède » censé corriger une anomalie n’a pas produit les effets escomptés. D’une part, l’essentiel des différences de fiscalité entre les grands groupes innovants et les PME/TPE plus traditionnelles mis en avant pour justifier la création de la taxe s’expliquaient par le design de la fiscalité dans certains pays comme la France. Diverses mesures y favorisent les activités fortes consommatrices de R&D – tels le numérique – au détriment des activités plus traditionnelles. Surtout, la surtaxe mise en place dans certains pays européens n’a pas été payée par les géants du numérique américains. Elle a été reportée par ces derniers sur leurs partenaires commerciaux, développeurs ou revendeurs, qui l’ont reportée sur leurs clients français et européens. Conformément à l’adage de Maurice Lauré, inventeur de la TVA en France, « les répercussions se font des économiquement forts vers les économiquement faibles »[xv].

La tentative de modification du partage de la valeur télécoms pourrait fournir une nouvelle illustration de cette réalité, avec une incidence des mesures réglementaires allant des forts aux faibles. Aussi, l’initiative de la Commission suscite naturellement des craintes chez les associations de consommateurs ou les opérateurs de petite taille[xvi].

Les pros et les opposants se renvoient dos à dos l’exemple ou le contre-exemple de la Corée du Sud. Ce pays a mis en place en 2018 une réglementation sur l’interconnexion IP avec une compensation entre opérateurs basée sur le déséquilibre du volume de trafic échangé. Pour les télécoms, cette innovation est une réussite qui gagnerait à être dupliquée en Europe[xvii], même si la qualité de la diffusion a baissé suite à la délocalisation d’un fournisseur de contenu. Pour les opposants, cette démarche est un contresens puisqu’elle pousse les opérateurs étrangers à quitter le pays pour éviter de supporter la taxe[xviii], ce qui se traduit par une baisse du rapport qualité prix des services rendus aux consommateurs avec des hausses de tarifs[xix] et des temps de latence anormalement élevés dans un pays bénéficiant pourtant d’un réseau à la pointe du progrès[xx].

Surtout cette démarche risque de passer à côté des vrais enjeux. Au niveau international, il n’existe pas d’analyse globale montrant que le marché des télécommunications serait défaillant en raison d’un abus de pouvoir de marché des fournisseurs de contenus et d’applications, ce qui légitimerait une intervention pour corriger une défaillance de marché.

En revanche, les données financières montrent que la profitabilité des télécoms européens est anormalement basse sur la longue période (Figure 1). Le RoE des 8 opérateurs de l’UE figurant dans l’indice S&P Global 1200 est en moyenne de 10,6 % par an sur la période 2002-2022, soit bien en dessous de ce qu’on observe dans tous les pays développés (14,2 %) sauf au Japon.

Cela laisse à penser que la faiblesse de la rentabilité des télécommunications dans l’UE est en grande partie liée à des particularités européennes. Si tel est le cas, l’enjeu de fond devrait être de faire le nécessaire pour comprendre les causes de l’atrophie de la création de valeur des télécoms européens, pour y remédier et augmenter la création de richesse globale.

Dans le cadre de ce travail, nous analysons trois aspects clefs dégradant la création de richesse des télécoms européens qui devraient être traités en priorité, avant de s’aventurer dans une démarche risquant de multiplier les effets pervers sans traiter le problème au fond.

D’une part, il faut traiter la question de la surfiscalité (chapitre 2). L’UE est connue pour avoir une fiscalité significative, notamment sur les activités peu consommatrice de R&D. Facteur aggravant, certains pays, comme la France, prélèvent en plus des impôts de productions spécifiques sur les acteurs des télécommunications.

D’autre part, le droit de la concurrence est un handicap majeur (chapitre 3). Les contraintes réglementaires directes ou indirectes laissent aux opérateurs de réseaux peu ou pas de possibilité d'augmenter les prix des services de détail afin de refléter l'augmentation de leurs coûts de production et d'investissement. Une abondante littérature montre que les opérateurs sont pris en étau par la demande croissante des consommateurs, à laquelle ils ne peuvent pas répondre en augmentant les prix des services de détail en raison de la nature concurrentielle et réglementée du marché[xxi].

Enfin, le drainage de l’épargne reste absent (chapitre 4). L’essor des acteurs du numérique américains est intimement lié à leur capacité à lever des fonds sur des marchés actions matures, alimenté notamment par un fort développement de l’épargne retraite. Les fonds de pension, qui détiennent 30 % des 100 000 milliards de dollar placés en bourse, nous font défaut en Europe. Acteurs de long terme, avec des capitaux placés pour des années voire des décennies, ils jouent dans le monde un rôle majeur dans le soutien à l’innovation. Ils permettent de financer des « détours de production » longs, avec des projets promis à un bel avenir qui ne seront pas rentables avant des années.

[i] Voir Cave, M., Genakos, C. et Valletti, T. (2019). The European Framework for Regulating Telecommunications: A 25-year Appraisal. Review of Industrial Organization, 55. doi:10.1007/s11151-019-09686-6

[ii] Philippon, T. (2022). Les Gagnants de la concurrence (Seuil). Paris.

[iii] Voir par exemple Bertuzzi, L. (2022, 12 octobre). EU regulators give negative view on proposal to make platforms pay for telecom infrastructure. Euractiv. Repéré à https://www.euractiv.com/section/digital/news/eu-regulators-give-negative-view-on-proposal-to-make-platforms-pay-for-telecom-infrastructure/ et BEREC. (2012). BEREC’s comments on the ETNO proposal for ITU/WCIT  or similar initiatives along these lines (n^o BoR (12) 120 rev.1). Riga : Body of European Regulators for Electronic Communications. Repéré à https://www.berec.europa.eu/sites/default/files/files/document_register_store/2012/11/BoR%2812%29120rev.1_BEREC_Statement_on_ITR_2012.11.14.pdf

[iv] Axon Partners Group. (2022). Europe’s internet ecosystem: socio-economic benefits of a fairer balance between tech giants and telecom operators (p. 48). Repéré à https://etno.eu/downloads/reports/europes%20internet%20ecosystem.%20socio-economic%20benefits%20of%20a%20fairer%20balance%20between%20tech%20giants%20and%20telecom%20operators%20by%20axon%20for%20etno.pdf

[v] Le concept de « tragédie des biens communs » a été popularisé en 1968 dans un article de Garett Hardin abordant les conséquences néfastes des situations de surexploitation des biens communs. L’écologue américain décrit la situation d’un champ de fourrage laissé en libre accès à tous les éleveurs d’un village qui vont y faire paître leurs troupeaux. Ceux-ci ne sont nullement incités à limiter la quantité de têtes sur le champ parce qu’ils n’y ont pas intérêt, étant donné la gratuité. Le résultat est qu’ils utilisent cette ressource sans essayer de la préserver, provoquant une ruine globale. Hardin, G. (1968). The Tragedy of the Commons. Science, 162(3859), 1243‑1248.

[vi] Voir par exemple Dumoulin, S. et Perrotte, D. (2022, 3 mai). Bruxelles veut faire payer les réseaux télécoms aux Gafam. Les Echos. Repéré à https://www.lesechos.fr/tech-medias/hightech/bruxelles-veut-taxer-les-gafam-pour-financer-les-reseaux-telecoms-1404614 ; Piquard, A. et Pinaud, O. (2022, 9 septembre). Faire payer les télécoms par les géants du Web ? La bataille sera longue. Le Monde.fr. Repéré à https://www.lemonde.fr/economie/article/2022/09/09/faire-payer-les-telecoms-par-les-geants-du-web-la-bataille-sera-longue_6140954_3234.html

[vii] Schmitt, F. (2023, 9 février). Bruxelles entrouvre la porte au financement des réseaux télécoms par les Big Tech. Les Echos. Repéré à https://www.lesechos.fr/tech-medias/hightech/bruxelles-entrouvre-la-porte-au-financement-des-reseaux-telecoms-par-les-big-tech-1905183

[viii] Schmitt, F. (2023, 23 février). L’UE entre dans le vif du sujet du financement des réseaux télécoms par les Big Tech. Les Echos. Repéré à https://www.lesechos.fr/tech-medias/hightech/lue-entre-dans-le-vif-du-sujet-du-financement-des-reseaux-telecoms-par-les-big-tech-1909393

[ix] BEREC. (2022). BEREC preliminary assessment of the underlying assumptions of payments from large CAPs to ISPs ([Opinion] n^o BoR (22) 137). Repéré à https://www.berec.europa.eu/en/document-categories/berec/opinions/berec-preliminary-assessment-of-the-underlying-assumptions-of-payments-from-large-caps-to-isps

[x] BEREC en anglais pour Body of European Regulators for Electronic Communications.

[xi] CAP en anglais pour Content and application providers.

[xii] ISP en anglais pour Internet service provider.

[xiii] Neumann, K.-H., Wiewiorra, L., Baischew, B. et Bower, P. (2022). Competitive conditions on transit and peering markets Implications for European digital sovereignty Final report (n^o Study for the Federal Network Agency Germany) (p. 126). Bad Honnef : WIK-Consult. Repéré à https://www.bundesnetzagentur.de/EN/Areas/Telecommunications/Companies/Digitisation/Peering/download.pdf;jsessionid=8045CDEB0A4388C30DE87E4BAA4A3CFA?__blob=publicationFile&v=1

[xiv] CSP en anglais pour Content delivery network.

[xv] Lauré, M. (1956). Traité de politique fiscale. Paris : Presses universitaires de France, p. 59.

[xvi] Voir par exemple Frautschy, C. et Voge, D. (2023, 23 février). Telecoms vs. Everyone: The EU Cost-Sharing Debate. Internet Society. Repéré à https://www.internetsociety.org/blog/2023/02/in-one-corner-large-telecom-operators-in-the-other-everybody-else/ ou Komaitis, K. et Lohninger, T. (2023, 8 mars). Why is the European Commission So Determined to Ruin the Open Internet? Tech Policy Press. Repéré à https://techpolicy.press/why-is-the-european-commission-so-determined-to-ruin-the-open-internet/

[xvii] Voir par exemple Redondo Maíllo, J. L. (2023, 8 mars). South Korea as pioneering model of fair contribution to network financing. Telefónica. Repéré à https://www.telefonica.com/en/communication-room/blog/south-koreas-approach-to-the-fair-share-contribution-pioneering-model/

[xviii] Voir par exemple Kende, M. et Abecassis, D. (2020). IP interconnection on the internet: a white paper ([Report for Korea Internet Corporations Association]) (p. 22). Analysys mason. Repéré à https://www.analysysmason.com/contentassets/f0a00cc9ba3946bdb5e0be2f46396f04/analysys-mason---ip-interconnection-white-paper-210520.pdf

[xix] Voir par exemple Stecher, M. T. (2022, 14 septembre). South Korea’s Internet Traffic Tax: An Example for Europe To Follow? (Spoiler Alert: It Isn’t, Here’s Why). Disco Disruptive Competition Project. Repéré à https://www.project-disco.org/european-union/091422-south-koreas-internet-traffic-tax/

[xx] Voir par exemple OCDE. (2022). Broadband networks of the future. Paris : OCDE. doi:10.1787/755e2d0c-en, p50.

[xxi] Axon Partners Group. (2022). Europe’s internet ecosystem: socio-economic benefits of a fairer balance between tech giants and telecom operators (p. 48). Repéré à https://etno.eu/downloads/reports/europes%20internet%20ecosystem.%20socio-economic%20benefits%20of%20a%20fairer%20balance%20between%20tech%20giants%20and%20telecom%20operators%20by%20axon%20for%20etno.pdf, p.20