Défense nationale, réinvestir durablement

Texte d’opinion par Nicolas Marques, directeur général de l’Institut économique Molinari, publié en exclusivité sur notre site.

Depuis plusieurs mois, avant même l’invasion de l’Ukraine, nous assistons à un changement de paradigme dans le domaine militaire. Le modèle d’armée actuel, tourné depuis trente ans vers des expéditions anti-terroristes, en misant sur le décalage de technicité entre nos moyens et ceux de nos ennemis n’apparait plus adapté aux nouveaux défis. L’enjeu est à nouveau de se préparer à affronter des conflits durs, notamment pour dissuader nos adversaires potentiels d’avoir recours à un usage massif de la force[1]. L’épaisseur stratégique – qui représente les moyens que la Nation peut engager dans le combat de haute intensité sans toucher à ceux des forces nucléaires – redevient à nouveau clef. Au-delà de la mobilisation de puissantes capacités initiales, une campagne de haute intensité exige une aptitude logistique à régénérer le potentiel de combat. Cela remet la défense au rang des priorités budgétaires, tout comme la capacité à accompagner économiquement et socialement un effort de guerre durable, avec tout ce que cela implique. Dans un contexte de finances publiques dégradé, cela peut sembler irréaliste. Ce qui le serait, ce serait au contraire de refuser les nouvelles réalités. Réinvestir dans la Défense nationale est un impératif impliquant un renforcer les budgets ou de renforcer la résilience de l’économie et de la société française.

Une fonction régalienne perçue durant des décennies comme non prioritaire 

Du point de vue des moyens, ce sera un défi tant la marche est haute. En 2021, la France dépensait 1,95% de son produit intérieur brut (PIB) dans la défense. C’était trois fois moins qu’en 1954 (6,5%) et deux fois moins qu’en 1965 au sortir de la guerre d’Algérie (4,4%). Depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, et sans attendre la fin des guerres coloniales, les dépenses de défense ont été divisées par 3 par rapport au PIB. Dans les années 1950 et 60, elles sont passées de 6 à 3% du PIB avant de se stabiliser dans les années 1970. Une nouvelle phase de déclin s’est réamorcée dans les années 80 et 90, sans attendre l’écroulement de l’Union soviétique, avec une chute des dépenses de 3 à 2% du PIB. A l’époque l’idée était de faire permettre aux contribuables de bénéficier des « dividendes de la paix », selon l’expression de Michel Rocard. Dans la pratique des économies sur l’armée ont été faites, sans que cela ne conduise à une baisse de la pression fiscale ou une amélioration des comptes publics. L’Etat a en effet réorienté ses dépenses au profit du non régalien.

L’an passé, nous avons investi dans la défense relativement moins que tous les pays ayant l’arme nucléaire et membres du conseil de sécurité, Chine mise à part. La Russie y consacrait 4,1 % du PIB, les Etats-Unis 3,5 %, la Grande-Bretagne 2,2 %, la Chine 1,7 %. De même, tous les pays intermédiaires s’étant dotés de l’arme nucléaire ont investi relativement plus que nous, qu’il s’agisse d’Israël (5,2 %), du Pakistan (3,8 %) ou de l’Inde (2,7 %). Le montant précis des dépenses militaires en Corée du Nord est inconnu mais les estimations vont bien au-delà de ces niveaux, certains analystes évoquant même des chiffres de 10 à 25 % du PIB.

En dépenses réelles, l’écart est encore plus inquiétant. Avec 54 milliards de dollars en 2021, nous étions très loin des Etats-Unis (767 milliards de dollars), de la Chine (270 milliards), de l’Inde (73 milliards), de la Russie (63 milliards), ou du Royaume-Uni (62 milliards). Nos dépenses n’apparaissaient « confortables » qu’à l’égard d’Israël (22 milliards) et du Pakistan (10 milliards) qui, comme nous, disposent de l’arme nucléaire et d’une armée conventionnelle, sans avoir toutes nos contraintes.

Outre l’entretien d’une force de frappe (13 % du budget de la Défense), nous avons notamment besoin d’entretenir une présence navale sur tous les océans. La France dispose du deuxième domaine maritime mondial (10,2 millions de km²), après les États-Unis (12,2 millions km²), et bien avant ceux de la Russie (7,7 millions km²), du Japon (4,5 millions km²) ou de la Chine (3,9 millions km²). Or, notre marine est la plus petite de tous ces pays. Avec 287 000 tonnes, elle est 10 fois moins développée que celle des Etats-Unis, trois fois moins développée que celle de la Russie ou de la Chine, et significativement plus compacte que celle du Royaume-Uni (468 000 tonnes) ou que le Japon (325 000 tonnes).

Les savoirs faire ont été préservés, malgré les réductions de moyens  

Dans la période récente, beaucoup de constats ont pointé du doigt un modèle de dépenses peu efficace dit « échantillonnaire » de nos armées. S’il a permis de garder les savoir-faire, tout est réalisé en petite série et sans redondance, ce qui fait exploser les coûts unitaires. Les ruptures de capacité traditionnelles, comme les retards en innovation sont criants. A ce stade, il ne reste que 226 chars Leclerc opérationnels sur 406 commandés, en raison d’économies sur l’achat de pièces détachées, alors que la cible originelle était de 1 500 exemplaires. C’est l’équivalent de ce qu’ont perdu les Arméniens dans le Haut-Karabagh, déclassés en matière de drones et moyens de guerre électronique face aux Azéris. Dans le domaine maritime, les ruptures de capacité sont elle aussi nombreuses. La capacité de ravitaillement sera, par exemple, réduite de 50 % et celle des patrouilles en métropole de 60 % jusqu’en 2027. D’après une récente étude de l’Institut français des relations internationales (IFRI), en cas d’un confit de haute intensité du type Malouines ou Kippour, l’armée de l’air française pourrait être réduite à néant en cinq jours[2].

Comme l’écrit Michel Goya, « le modèle de force professionnel n’a cessé de se contracter du fait de la crise des ciseaux entre des ressources déclinantes et l’acquisition d’équipements majeurs à un coût représentant entre deux et quatre fois celui des précédents. Le modèle est devenu à la fois réduit, sur-asymétrique lorsqu’il s’est agi de combattre des petits groupes combattants irréguliers (des avions Rafale contre des pickups) et insuffisant pour faire à face à des adversaires de grande dimension ».

Jusqu’à présent nous restons une puissance militaire crédible ayant le défaut de s’apparenter à une arme à un coup, à l’image du titre récent d’un travail de la Rand corporation américaine présentant la France comme « un allié fort et mince »[3]. Sur le papier, nous sommes prêts à tout instant à remonter en puissance. La vraie question est de savoir si on organisera cette remontée à froid ou, à défaut, si on aura la possibilité de l’orchestrer à chaud au pied du mur. Depuis la Guerre de Sécession la guerre se gagne ou en quelques jours, ou sur la durée avec la victoire du protagoniste ayant l’industrie la plus puissante. Le risque est pour nous double : perdre en quelques jours ou ne pas arriver à tenir le choc sur la longueur.

Les « rassuristes » défendront que le budget des armées progresse régulièrement de 3 milliards par an. Il devrait représenter 47 milliards d’euros en 2024, puis 50 milliards d’euros en 2025, soit 2,5 % du PIB. La Loi de programmation militaire 2019-2025 a permis de « réparer » un modèle d’armée complet, mis à mal par des années de contraintes budgétaires. Mais elle n’intègre pas les nouvelles donnes, et notamment la nouvelle vague de haute intensité, du Haut-Karabagh à l’Ukraine. Préparer nos armées et la nation vis-à-vis de la haute intensité exigera d’aller bien plus loin. Rien que la remise à niveau des stocks d’équipements de mission, de munitions, ravitaillement divers, qui ont été dimensionnés au plus juste par les différentes lois de programmation militaire, sera une tâche coûteuse et longue. Et c’est sans compter toutes les innovations de rupture sur lesquelles nous avons pris du retard. Sous cet angle, la décision gouvernementale d’écourter la LPM 2019-2025 et de soumettre au parlement début 2023 un nouveau cadre pour la période 2024-2030, pourrait être une bonne nouvelle. Une augmentation sérieuse du budget de la Défense aurait également vocation à occasionner des recrutements et à développer l’activité d’entreprises spécialisées et celle de l’ensemble de leurs prestataires. Pour cela, elle contribuerait à la croissance économique et à la création d’emplois en France.

Pas de défense forte sans économie forte 

Mais d’autre voix soulignent que rien n’est gagné[4]. L’adaptation de notre Défense nationale aux enjeux de demain passe par un investissement massif et durable. La « conquête budgétaire des ressources et des moyens » est un art théorisé de longue date par nos militaires. Mais ses résultats sont incertains dans un contexte global des finances publiques dégradé. La France n’a pas équilibré un budget depuis 1975. La dette visible représente 112 % du PIB et la dette invisible, générée par les promesses non provisionnées au titre des retraites, représente 470  % du PIB. Cette faiblesse économique génère une faiblesse structurelle, les guerres modernes ne se gagnant pas qu’au panache, si indispensable soit-il. Une multitude de priorités bénéficiant de soutiens dans l’opinion publique cherchent à capter les financements publics (transition énergétique…). Sur tous les sujets pour lesquels il s’agit d’investir à long terme (défense, nucléaire, retraites, démantèlement des fiscalités anti-économiques…), la pratique est d’afficher des succès politiques superficiels sans se donner les moyens de traiter les enjeux de façon structurelle. Hâter la loi de programmation militaire, c’est courir de risque de trancher sans avoir tiré les enseignements des conflits récents, en privilégiant les mesures cosmétiques sur celles de nature à changer la donne. C’est courir le risque de partir dans de mauvaises directions et d’être incapable de déployer le changement nécessaire, à l’image du dossier des retraites pour lequel une réforme mal pensée en 2017 a débouché sur 5 ans d’immobilisme.

En cette période de changements, la compréhension des enjeux globaux est structurante. Contrairement aux siècles précédents, la France n’a plus de tradition de conscription permettant de faire rempart et d’absorber un choc de haute intensité en laissant le temps à l’Armée et à la Nation de faire sa mue. Nous ne sommes plus un grand pays industriel, avec un appareil productif pouvant être mis en quelques mois au service de l’effort de guerre comme ce fut le cas en 1914-1918. Nous ne sommes plus, non plus, un pays grand pays d’innovations. Ces éléments restent présents aux Etats-Unis, où l’articulation d’une commande publique dynamique (Darpa) et d’une épargne longue (fonds de pensions, Nasdaq…) permet de faire émerger l’innovation et d’assurer son déploiement dans les secteurs d’avenir, tels le numérique à usage militaire.

Le 28 décembre 1958, une semaine après avoir été élu premier président de la cinquième République, Charles de Gaulle promettait « de réduire de moitié le déficit menaçant » des finances publiques, tout en augmentant « de 25 % le montant des investissements qui sont notre richesse future ». Soixante ans plus tard, ce double défi reste d’actualité. La capacité à assumer un effort de réarmement et à encaisser un choc de haute intensité passe aussi par une économie et une société forte. La résilience ne se décrète pas du jour au lendemain quand on en a besoin. Elle est au rendez-vous de l’histoire, si on a pris soin de préparer et de la cultiver en amont.

Notes

1. Miralès, P. et Thiériot, J.-L. (2022). Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la Commission de la défense nationale et des forces armée en conclusion des travaux d’une mission d’information sur la préparation à la haute intensité. Paris : Assemblée Nationale.
2. Briant, R. Florant, J.B. et Pesqueur M., (2021). La masse dans les armées françaises, un défi pour la haute intensité. Paris : Centre des études de sécurité de l’Institut français des relations internationales.
3. Voir «A Strong Ally Stretched Thin – An Overview of France’s Defense Capabilities from a Burdensharing Perspective», RAND Corporation, 2021.
4. Voir par exemple «La préparation de la prochaine loi de programmation militaire confond vitesse et précipitation», Le Rubicon, 19 août 2022.