La Cour des comptes atteste d’un « emballement du déficit et de la dette française au-delà de tous les repères »

Article publié exclusivement sur le site de l’Institut économique Molinari.

Dans son dernier rapport, la Cour des comptes montre que « Le déficit public atteint un niveau sans précédent en temps de paix et la dette s’emballe », dépassant tous les repères qui avaient été fixés pour les encadrer.

Ce travail, préparé sous la supervision de Philippe Seguin, décédé début janvier, dresse un réquisitoire implacable. Cinq ans après le rapport Pébereau sur la dette publique française, il montre comment la situation continue d’empirer, en dépit des mesures structurelles prises pour rétablir les comptes publics et indépendamment de la crise. Une analyse d’autant plus intéressante à la lumière de l’actualité, avec une Grèce et des pays du sud de l’Europe au pied du mur, faute d’avoir corrigé à temps les déséquilibres de leurs finances publiques.

Pour ceux qui n’auraient pas le temps de lire l’étude dans sa totalité, nous proposons différents zooms sur les parties du rapport nous paraissant les plus éclairantes.

Des déficits prévisionnels 2009 largement dépassés

« La loi du 9 février 2009 établit une programmation comportant un déficit de 4,4 % du PIB en 2009 et 1,5 % en 2012 ainsi qu’une dette de 70 % du PIB en 2009 et 69 % en 2012. Cette programmation est établie sous réserve de la confirmation des hypothèses économiques du rapport annexé à la loi, qui se sont avérées largement erronées pour 2009. »

Dès juin, le Gouvernement annonçait « un déficit supérieur à 7 % du PIB en 2009 et à 5 % du PIB en 2012, pourcentages qui ont ensuite été relevés jusqu’à respectivement 8 et 6 % du PIB lors de la présentation du projet de loi de finances initiale pour 2010. Alors que la dette devrait diminuer en 2012 pour que la France ne soit plus en situation de déficit excessif, elle continue d’augmenter dans les prévisions associées au PLF [Projet de loi de finances] 2010 (de 87,6 % du PIB en 2011 à 90,0 % en 2012). » (p. 9)

La crise n’explique pas tout…

« les données provisoires disponibles montrent que la hausse du déficit est de nature structurelle pour environ 0,6 point de PIB et que la dégradation structurelle du déficit s’est donc poursuivie. En dépit des règles que le gouvernement s’est données et hors mesures de relance, la croissance des dépenses a été trop forte et les ressources publiques n’ont pas été préservées comme elles auraient dû l’être. » (p. 2)

…et le grand emprunt n’améliorera pas la situation

Même si les investissements financés par le grand emprunt étaient choisis avec discernement, il est « peu probable que les administrations publiques en tirent rapidement des recettes suffisantes pour en amortir le coût. Il en résultera un surcroît de charges d’intérêt qui […] risque d’affecter la crédibilité déjà affaiblie des engagements français de redressement des finances publiques. » (p. 15)

L’endettement étatique a explosé grâce à un recours massif à l’endettement à court terme

« En application de la LOLF, la loi de finances fixe un plafond à la variation nette de la dette négociable (obligations et bons du trésor) d’une durée supérieure à un an de manière à obliger le gouvernement à revenir devant le Parlement si un dépassement de ce plafond devient vraisemblable.

Ce plafond, fixé à 45 Md€ dans la deuxième loi de finances rectificative, votée en avril, a été respecté, mais la dette négociable totale, y compris celle d’une maturité inférieure à un an, a augmenté de 124 Md€ du début de l’année jusqu’à fin octobre en raison du creusement du déficit. L’Etat a en effet surtout émis des bons du trésor à moins d’un an, dont l’encours s’est accru de 82 Md€ sur cette période. » (p. 11)

L’encadrement du déficit de la sécurité sociale a été contourné

« La LFSS [Loi de financement de la Sécurité sociale] pour 2009 prévoyait un déficit de 10,5 Md€ pour le régime général. Bien que la commission des comptes de la sécurité sociale ait révisé ce montant de presque 10 Md€ à la hausse en juin et que d’autres modifications soient intervenues ensuite, aucune loi n’a rectifié ce déficit jusqu’à la loi de financement pour 2010, en décembre 2009, qui l’a alors, seulement, porté à 23,5 Md€. » (p. 11)

La LFSS pour 2009 a fixé un plafond aux avances de trésorerie permettant à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) de compenser les décalages entre ses dépenses et ses recettes. Fixé initialement à 19 Md€, il a été porté en cours d’année à 29 Md€ par un décret du 29 juillet 2009. Le code prévoit que ce plafond peut être relevé, par décret en cas d’urgence.

Mais, comme la Cour des comptes l’a souligné dans son rapport de septembre 2009 sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, « cette autorisation de recours à l’emprunt ne vise normalement que les besoins de trésorerie infra-annuels. Or, les ressources actuelles de trésorerie du régime général couvrent un déficit qui n’a aucune chance d’être résorbé sans mesures structurelles d’ajustement, compte tenu de son ampleur. Le recours à ces avances est donc inadapté. » (p. 12)

« La situation financière de l’ACOSS deviendra rapidement intenable […] Si les comptes sociaux ont souvent été déficitaires, des projections pluriannuelles décrivaient jusqu’ici une trajectoire de retour à l’équilibre, même si elles reposaient souvent sur des hypothèses optimistes. Avant la crise, la réduction du déficit de l’assurance maladie obtenue entre 2004 et 2008 et la possibilité d’un transfert de cotisation de l’assurance chômage à l’assurance vieillesse donnaient une certaine crédibilité à cette perspective de retour à l’équilibre qui est désormais caduque. » (p. 12)

« Si l’Etat veut disposer d’une marge d’action suffisante en cas de nouvelle crise, il ne peut pas laisser la dette monter d’une marche de 20 à 30 points de PIB à chaque crise ou récession puis seulement stabiliser l’endettement jusqu’à la suivante. Il faut ramener rapidement la dette à un niveau permettant de retrouver des marges de manœuvre, et ce sera d’autant plus dur que l’ajustement aura été différé. […] Le maintien du déficit à un tel niveau remet en cause le principe de base selon lequel la solidarité est assurée, dans un régime par répartition, par un équilibre annuel entre les cotisations et les prestations. »

Les critères de stabilité européens ont été contournés

« Le Conseil [de l’Union européenne] a constaté en avril 2009 que la France était en situation de déficit excessif et lui a recommandé de prendre avant novembre les mesures nécessaires pour, notamment, limiter le déficit à 5,6 % du PIB en 2009 et mettre un terme à la situation de déficit excessif en 2012. Ces objectifs étaient conformes à ceux que le Gouvernement français avait lui même affichés en mars 2009 […]

En décembre, le Conseil [de l’Union européenne] a repoussé jusqu’à 2013 le délai imparti à la France pour mettre fin à la situation de déficit excessif. » (p. 9)

La dette pourrait atteindre 100% du PIB en 2013…

« Le rapport annexé au PLF 2010 prolonge la prévision de finances publiques jusqu’à 2013 où il fait état d’un déficit de 5,0 % du PIB et d’une dette de 91,3 %. Toutefois, si la croissance des dépenses publiques au-delà de 2010 était égale à celle des dix dernières années, soit 2,2 % par an, le déficit serait encore de 7 % du PIB en 2013 et la dette de 95 %.

En outre, si la croissance du PIB et de la masse salariale ainsi que l’élasticité des recettes publiques au PIB étaient plus faibles que les hypothèses retenues par le ministère des finances de 2011 à 2013, le déficit pourrait rester autour de 8 % et la dette approcher 100 % du PIB en 2013.

Après avoir atteint 1 000 Md€ fin 2003, la dette publique aurait dépassé 1 500 Md€ au tout début de 2010 et pourrait atteindre 2 000 Md€ en 2013. » (pp. 12-13)

…et il existe un risque de dégradation de la dette souveraine française

« les charges d’intérêt augmenteront donc sensiblement et cette hausse sera aggravée par la remontée progressive des taux d’intérêt […] En prenant pour hypothèse un taux moyen de 4,0 % sur une dette publique de 100 % du PIB, la charge d’intérêt des administrations publiques atteindrait 4 % du PIB en 2013. Elle serait ainsi accrue de 35 Md€, par rapport à son niveau de 2008, et atteindrait 90 Md€ (soit 3 500 € par personne ayant un emploi). Son montant serait alors équivalent à celui du produit de la CSG.

A un niveau égal à 4 % du PIB, cette charge ne serait plus très loin du seuil de 10 % du produit des prélèvements obligatoires au-delà duquel il existe un risque, certes non automatique, de dégradation de la notation des dettes souveraines. » (p. 13)

Il est nécessaire de réduire les dépenses étatiques…

« Si l’Etat veut disposer d’une marge d’action suffisante en cas de nouvelle crise, il ne peut pas laisser la dette monter d’une marche de 20 à 30 points de PIB à chaque crise ou récession puis seulement stabiliser l’endettement jusqu’à la suivante. Il faut ramener rapidement la dette à un niveau permettant de retrouver des marges de manœuvre, et ce sera d’autant plus dur que l’ajustement aura été différé.

L’excédent du compte des administrations publiques qu’il faudrait dégager immédiatement et maintenir pour ramener la dette publique de 80 à 60 % du PIB en cinq ans est égal à 1,5 % du PIB (soit 30 Md€). S’il fallait partir d’une dette de 100 % du PIB, il serait de 5,0 % du PIB, soit un effort supplémentaire de 70 Md€ (l’équivalent de 7 points de CSG en plus). » (pp. 13-14)

… et de rétablir les comptes sociaux

« [L]es déficits sont plus particulièrement inquiétants dans le domaine de la protection sociale : malgré les hypothèses relativement optimistes d’une croissance de la masse salariale privée de 5,0 % par an, en valeur, à partir de 2011, et d’un ONDAM [Objectif National des Dépenses d’Assurance Maladie] à 3,0 %, le déficit du régime général serait toujours d’environ 30 Md€ en 2013 selon les prévisions du Gouvernement.

Le maintien du déficit à un tel niveau remet en cause le principe de base selon lequel la solidarité est assurée, dans un régime par répartition, par un équilibre annuel entre les cotisations et les prestations. En reportant le financement des prestations versées aujourd’hui sur les actifs des générations futures, l’endettement des régimes sociaux leur fera supporter une charge indue qui s’ajoutera aux coûts résultant d’une population vieillissante. A un tel niveau de déficit, l’équilibre ne pourra être rétabli sans une remise en cause du niveau de protection sociale ou sans une forte augmentation des prélèvements sociaux. » (p. 14)

Une France à la traine

« De nombreux pays ont réduit leur endettement de plus de 15 points de PIB à un moment ou un autre, sur les trois dernières décennies […] En revanche, la France n’est parvenue à diminuer sa dette que de 6 points de PIB au cours de la période de forte croissance des années 1998 à 2001. Elle s’est engagée depuis longtemps à réduire son déficit et son endettement publics dans ses programmes de stabilité et de croissance, mais les moyens mis en œuvre n’ont jamais été à la hauteur des objectifs affichés et ceux-ci n’ont jamais été atteints. » (p. 16)

Source : Cour des comptes, Rapport public annuel 2010, 1ère partie : observations des juridictions financières, février 2010.

Nicolas Marquès est chercheur associé à l’Institut économique Molinari.